根据《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号）、《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）、《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）、《对外投资备案（核准）报告暂行办法》（商合发〔2018〕24号），境内居民企业（金融企业除外）境外投资需先取得两个主管部门的核准、备案或登记：一是国家发展和改革委员会或地方发展和改革委员会的核准或备案（取得核准文件或备案通知书）；二是商务部或地方商务部门的核准或备案（取得《企业境外投资证书》）。

（一）发改委对居民企业境外投资监管的解读

1. 如何判断项目应履行核准还是备案手续？对应审批机关如何确认？

答：根据发改委发布的《企业境外投资管理办法》（以下简称“11号令”）第十三条、第十四条，实行核准的范围是投资主体直接或通过其控制的境外企业开展的敏感类项目。核准机关是国家发展改革委。

实行备案管理的范围是投资主体直接开展的非敏感类项目，也即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目。实行备案管理的项目中，投资主体是中央管理企业（含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业，下同）的，备案机关是国家发展改革委；投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元及以上的，备案机关是国家发展改革委；投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元以下的，备案机关是投资主体注册地的省级政府发展改革部门。

2. 中方投资额的定义？

答：11号令第十四条明确，“中方投资额”是指投资主体直接以及通过其控制的境外企业为项目投入的货币、证券、实物、技术、知识产权、股权、债权等资产、权益以及提供融资、担保的总额。

因此，“中方投资额”包括境内投资主体及其所控制的境外企业为项目所投入的资产、权益以及提供融资和担保等的总额。投资额有关信息作为发改委备案申报的要点，对于最终项目资金能否顺利出境具有很大影响。

3. 敏感类项目包括哪些？

答：敏感类项目包括涉及敏感国家和地区的项目、涉及敏感行业的项目。

“敏感国家和地区”包括：（1） 与我国未建交的国家和地区；（2）发生战争、内乱的国家和地区；（3）根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区；或（4）其他敏感国家和地区。

“敏感行业”包括：（1） 武器装备的研制生产维修；（2） 跨境水资源开发利用；（3） 新闻传媒；或（4）根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制企业境外投资的行业。

4. 境内企业通过其控制的境外企业开展中方投资额不超过3亿美元的非敏感类项目，是否既不需要备案也不需要提交项目情况报告表？

答：此类情况下，如果境内企业不投入资产、权益，也不提供融资、担保，则境内企业既不需要备案也不需要提交大额非敏感类项目情况报告表。

5. 在境外投资新设企业，是否需要到国家发展改革委进行核准或备案？

答：需要。在境外投资新设企业，属于11号令第二条第（六）款所述的境外投资范围，应当在国家发展改革委核准或备案。

6. 境内企业通过跨境担保的方式发行外债获得一笔境外资金，由该境内企业控制的境外企业在境外利用该笔资金开展投资项目，是否适用于11号令？

答：根据11号令第二条、第十三条、第十四条，此种情况实质是境内企业以提供担保的方式开展境外投资，适用于11号令，该境内企业应当履行核准（敏感类项目）或备案（非敏感类项目）手续。

7. 境外投资应在项目进展到哪一步的时候履行核准或备案手续？

答：投资主体应当在项目实施前取得项目核准文件或备案通知书。项目实施前是指投资主体或其控制的境外企业为项目投入资产、权益（已按照《企业境外投资管理办法》第十七条办理核准、备案的项目前期费用除外）或提供融资、担保之前。

8. 企业境外投资项目核准或备案的批复文件如何获取？

答：核准或备案办结后，央企核准或备案文件会通过机要渠道送至来文单位，其它无机要渠道的来文单位，发改委相关办理人员将通知其自取或经其同意后邮寄送达。

9. 在需要办理核准或备案的项目中，存在多个投资主体，是由其中一方提出申请还是各投资主体需分别提出申请？

答：根据11号令第十六条，两个以上投资主体共同开展的项目，应当由投资额较大的一方在征求其他投资方书面同意后提出核准、备案申请。如各方投资额相等，应当协商一致后由其中一方提出核准、备案申请。

10. 办理境外投资项目核准或备案，已通过网络系统提交电子材料，还需要提交纸质材料吗？

答：目前，国家发展改革委受理的境外投资项目核准和备案事项，投资主体需注册登录国家发展改革委网上政务服务大厅，选择相应事项在线进行申报并提交电子材料，纸质材料原则上无需提供。涉及国家秘密或不适宜使用网络系统的事项，投资主体可以使用纸质材料进行申报。

11. “全国境外投资管理和服务网络系统”注册用户需要后台审核，请问用户审核机关是哪个？

答：“全国境外投资管理和服务网络系统”按照用户分类进行注册审核。中央企业和自然人注册用户由国家发展改革委外资司审核，地方企业注册用户由省级发展改革委外资相关处室审核。

12. 央企集团下属全资子公司，履行境外投资项目核准、备案或告知手续，是否都需要通过集团进行申报？

答：是。根据11号令第十八条、第二十九条，实行核准管理的项目，投资主体应当通过网络系统向核准机关提交项目申请报告并附具有关文件。其中，投资主体是中央管理企业的，由其集团公司或总公司向核准机关提交；实行备案管理的项目，投资主体应当通过网络系统向备案机关提交项目备案表并附具有关文件。其中，投资主体是中央管理企业的，由其集团公司或总公司向备案机关提交。

13. 11号令下各类境外投资项目应履行的事前监管程序总结（表格摘自网络）

14. 境外投资核准、备案程序的相关期限

答：根据11号令的规定，核准机关应当在受理项目申请报告后20个工作日内作出是否予以核准的决定。项目情况复杂或需要征求有关单位意见的，经核准机关负责人批准，可以延长核准时限，但延长的核准时限不得超过10个工作日，并应当将延长时限的理由告知投资主体；如申报存在形式或实质上的相应问题，备案机关应在收到备案表之日起5个工作日一次性告知投资主体，备案机关在受理项目备案表之日起7个工作日内向投资主体出具备案通知书。

（二）商务部对居民企业境外投资监管的解读

1. 商务部监管范围？

答：根据《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（以下简称“3号令”），“境外投资”是指在中华人民共和国境内依法设立的企业通过新设、并购及其他方式在境外拥有非金融企业或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。在参照适用方面，事业单位法人开展境外投资、企业在境外设立分支机构以及在香港、澳门、台湾地区投资都属于3号令监管的范围。

2. 商务部的监管方式？

答：商务部和省级商务主管部门按照企业境外投资的不同情形，分别实行备案和核准管理。企业境外投资涉及敏感国家和地区、敏感行业的，实行核准管理。企业其他情形的境外投资，实行备案管理。

对属于备案情形的境外投资，中央企业报商务部备案；地方企业报所在地省级商务主管部门备案。

对属于核准情形的境外投资，中央企业向商务部提出申请，地方企业通过所在地省级商务主管部门向商务部提出申请。

尽管商务部对“敏感”的认定也是采取敏感国家和地区或敏感行业的概念，但其具体内涵与11号令可能会存在差异，建议企业在实施境外投资前事先与发改委和商务部门进行具体沟通确认。

根据《对外投资备案（核准）报告暂行办法》第四条，对外投资备案（核准）报告工作由各部门分工协作，实行管理分级分类、信息统一归口、违规联合惩戒的管理模式。商务部牵头对外投资备案（核准）报告信息统一汇总；第十五条规定，商务部建立“境外企业和对外投资联络服务平台”，相关主管部门可通过平台将对外投资备案（核准）报告信息转商务部，实现信息数据共享，共同做好对外投资监管。

3. 商务部备案或审核通过的凭证？

商务部和省级商务主管部门通过”境外投资管理系统”对企业境外投资进行管理，并向获得备案或核准的企业颁发《企业境外投资证书》（以下简称《证书》）。《证书》由商务部和省级商务主管部门分别印制并盖章，实行统一编码管理。

《证书》是企业境外投资获得备案或核准的凭证，按照境外投资最终目的地颁发。

（三）外汇管理局对居民企业境外投资的管控解读

作为境外直接投资资金跨境调用的实际管控部门，外汇管理部门在近年先后发布了包括但不限于《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（“30号文”）、《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（“37号文”）、《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（“13号文”）、《国家外汇管理局关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》和《关于完善银行内保外贷外汇管理的通知》等诸多有关境内企业境外投资的资金出境、人民币换汇的规定。外汇管理部门紧跟国家的宏观调控政策，其有如一只“看不见的手”，时刻把控着境外投资能否成功实施的资金命脉。

1. 外汇局的权限是什么？

根据《对外投资备案（核准）报告暂行办法》第十一条，境内投资主体履行对外投资备案（核准）手续后，应根据外汇管理部门要求办理相关外汇登记。

2. 外汇手续审核权由谁行使？

答：外汇局取消了境内直接投资项下外汇登记核准和境外直接投资项下外汇登记核准两项行政审批事项，并改由银行直接审核办理境内直接投资项下外汇登记和境外直接投资项下外汇登记。

3. 银行是否会要求境内企业提供相关发改部门的核准、备案文件？

答：根据37号文的操作指引以及在实际办理资金出境的操作中，银行可能会要求境内机构提供相关发改部门的核准/备案文件。

（四）新项目申请

1. 涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资

（1）需要向国家发改委提交的申请材料有哪些？

①投资主体情况；

②项目情况，包括项目名称、投资目的地、主要内容和规模、中方投资额等；

③项目对我国国家利益和国家安全的影响分析；

④投资主体关于项目真实性的声明。

项目申请报告的通用文本以及应当附具的文件清单由国家发展改革委发布。项目申请报告可以由投资主体自行编写，也可以由投资主体自主委托具有相关经验和能力的中介服务机构编写。

（2）需要向商务部提交的申请材料有哪些？

①申请书，主要包括投资主体情况、境外企业名称、股权结构、投资金额、经营范围、投资资金来源、投资具体内容等；

②《境外投资申请表》；

③境外投资相关合同或协议；

④有关部门对所涉的属于中华人民共和国限制出口的产品或技术准予出口的材料；

⑤企业营业执照复印件。

（对属于核准情形的境外投资，中央企业向商务部提出申请，地方企业通过所在地省级商务主管部门向商务部提出申请）

（3）需要向银行提交的申请材料有哪些？

①《境外直接投资外汇登记业务申请表》；

②营业执照或注册登记证明及组织机构代码证（多个境内机构共同实施一项境外直接投资的，应提交各境内机构的营业执照或注册登记证明及组织机构代码证）；

③非金融企业境外投资提供商务主管部门颁发的《企业境外投资证书》；金融机构境外投资提供相关金融主管部门对该项投资的批准文件或无异议函；

④外国投资者以境外股权并购境内公司导致境内公司或其股东持有境外公司股权的，另需提供加注的外商投资企业批准证书和加注的外商投资企业营业执照。

2. 不涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资

（1）需要向发改委提交的申请材料有哪些？

①项目备案申报文件；

②项目备案表；

③附送以下文件：

Ⅰ.投资主体注册登记证明文件；

Ⅱ.追溯至最终实际控制人的投资主体股权架构图；

Ⅲ.最新经审计的投资主体财务报表；

Ⅳ.投资主体投资决策文件；

Ⅴ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅵ.证明投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅶ.境外投资真实性承诺书。

（2）需要向商务部提交的申请材料（金融企业除外）有哪些？

①《境外投资备案表》，企业应通过商务部“对外投资合作信息服务系统”按要求填写打印，并加盖单印章扫描后上传到系统；

②企业营业执照复印件；

③有关补充材料：

Ⅰ.对外投资设立企业或并购的相关章程（合同、协议）；

Ⅱ.相关的董事会决议或出资决议；

Ⅲ.最新经审计的财务报表；

④前期工作落实情况说明（包括：尽职调查、可研报告、投资资金来源情况的说明、 投资环境分析评价等）；

⑤并购类对外投资需提交《境外并购事项前期报告表》；

⑥境外投资真实性承诺书。

（3）需要向银行提交的申请材料有哪些？

①《境外直接投资外汇登记业务申请表》；

②营业执照或注册登记证明及组织机构代码证（多个境内机构共同实施一项境外直接投资的，应提交各境内机构的营业执照或注册登记证明及组织机构代码证）；

③非金融企业境外投资提供商务主管部门颁发的《企业境外投资证书》；金融机构境外投资提供相关金融主管部门对该项投资的批准文件或无异议函；

④外国投资者以境外股权并购境内公司导致境内公司或其股东持有境外公司股权的，另需提供加注的外商投资企业批准证书和加注的外商投资企业营业执照。

（五）项目变更申请

1. 涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资

（1）需要向国家发改委提交的申请材料有哪些？

①拟增加投资主体的

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.该投资主体注册登记证明文件或身份证明文件；

Ⅲ.追溯至最终实际控制人的该投资主体股权架构图（该投资主体非企业的除外）；

Ⅳ.最新经审计的该投资主体财务报表（该投资主体是境内自然人的除外）；

Ⅴ.该投资主体投资决策文件；

Ⅵ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅶ.证明该投资主体投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅷ.境外投资真实性承诺书。

②拟减少投资主体的

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.该投资主体注册登记证明文件或身份证明文件；

Ⅲ.该投资主体投资决策文件；

Ⅴ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅵ.因减少某个投资主体而造成其他投资主体出资额增加的，增加出资额的投资主体还应提供证明其投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅵ.境外投资真实性承诺书。

③变更投资地点

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.投资主体投资决策文件；

Ⅲ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅵ.境外投资真实性承诺书。

④变更主要内容和规模

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.投资主体投资决策文件；

Ⅲ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅵ.境外投资真实性承诺书。

⑤变更中方投资额

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.投资主体投资决策文件；

Ⅲ.中外方签署的具有法律约束效力的协议或类似文件；

Ⅵ.拟增加中方投资额的，还应提供证明投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅶ.境外投资真实性承诺书。

（2）需要向商务部提交的申请材料有哪些？

①申请书，主要包括投资主体情况、境外企业名称、股权结构、投资金额、经营范围、投资资金来源、投资具体内容等；

②《境外投资申请表》；

③境外投资相关合同或协议；

④有关部门对所涉的属于中华人民共和国限制出口的产品或技术准予出口的材料；

⑤企业营业执照复印件。

（3） 需要向银行提交的申请材料有哪些？

①《境外直接投资外汇登记业务申请表》。

②非金融类境外投资提供商务主管部门对变更事项的批准或备案文件；金融类境外投资

提供相关行业主管部门对变更事项的批准或备案文件。

③如新增境内投资者，应提供该境内投资者的营业执照和组织机构代码证。

2.不涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资

（1）需要向发改委提交的申请材料有哪些？

①拟增加投资主体的

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.该投资主体注册登记证明文件或身份证明文件；

Ⅲ.追溯至最终实际控制人的该投资主体股权架构图（该投资主体非企业的除外）；

Ⅳ.最新经审计的该投资主体财务报表（该投资主体是境内自然人的除外）；

Ⅴ.该投资主体投资决策文件；

Ⅵ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅶ.证明该投资主体投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅷ.境外投资真实性承诺书。

②拟减少投资主体的

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.该投资主体注册登记证明文件或身份证明文件；

Ⅲ.该投资主体投资决策文件；

Ⅳ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅴ.因减少某个投资主体而造成其他投资主体出资额增加的，增加出资额的投资主体还应提供证明其投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅵ.境外投资真实性承诺书。

③变更投资地点

Ⅰ.项目核准文件；

投资主体投资决策文件；

Ⅲ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅳ.境外投资真实性承诺书。

④变更主要内容和规模

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.投资主体投资决策文件；

Ⅲ.具有法律约束效力的投资协议或类似文件；

Ⅳ.境外投资真实性承诺书。

⑤变更中方投资额

Ⅰ.项目核准文件；

Ⅱ.投资主体投资决策文件；

Ⅲ.中外方签署的具有法律约束效力的协议或类似文件；

Ⅳ.拟增加中方投资额的，还应提供证明投资资金来源真实合规的支持性文件；

Ⅴ.境外投资真实性承诺书。

（2）需要向商务部提交的申请材料有哪些？

根据商务部网站的要求，变更的程序同新办。

①《境外投资备案表》，企业应通过商务部“对外投资合作信息服务系统”按要求填写打印，并加盖单印章扫描后上传到系统；

②企业营业执照复印件；

③有关补充材料：

Ⅰ.对外投资设立企业或并购的相关章程（合同、协议）；

Ⅱ.相关的董事会决议或出资决议；

Ⅲ.最新经审计的财务报表；

Ⅳ.前期工作落实情况说明（包括：尽职调查、可研报告、投资资金来源情况的说明、 投资环境分析评价等）；

Ⅴ.并购类对外投资需提交《境外并购事项前期报告表》；

Ⅵ.境外投资真实性承诺书。

（3）需要向银行提交的申请材料有哪些？

①《境外直接投资外汇登记业务申请表》。

②非金融类境外投资提供商务主管部门对变更事项的批准或备案文件；金融类境外投资提供相关行业主管部门对变更事项的批准或备案文件。

③如新增境内投资者，应提供该境内投资者的营业执照和组织机构代码证。

首先，无论是国家发改委还是商务部的相关规定，都仅针对境内企业的境外投资事宜进行管理，对境内个人未有任何明确态度。

例如：《境外投资管理办法》第二条，本办法所称境外投资，是指在中华人民共和国境内依法设立的企业通过新设、并购及其他方式在境外拥有非金融那个企业或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为；《企业境外投资管理办法》第六十三条，境内自然人通过其控制的境外企业或者香港、澳门、台湾地区企业对境外开展投资的，参照本办法执行。境内自然人直接对境外开展投资不适用本办法。境内自然人直接对香港、澳门、台湾地区开展投资不适用本办法。

根据《外汇管理条例》第十七条，境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。

因此，境内个人的境外投资需按规定办理外汇登记手续，并应区别以下不同情况向银行提交资料：

（一）境内居民通过特殊目的公司境外投融资

1. 境内居民个人以境内外合法资产或权益向特殊目的公司出资的登记手续？

根据《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号），境内居民以境内外合法资产或权益向特殊目的公司出资前，应向外汇局申请办理境外投资外汇登记手续，境内居民以境内合法资产或权益出资的，应向注册地外汇局或者境内企业资产或权益所在地外汇局申请办理登记；境内居民以境外合法资产或权益出资的，应向注册地外汇局或者户籍所在地外汇局申请办理登记。所应提交的资料如下：

（1）书面申请与《境内居民个人境外投资外汇登记表》；

（2）个人身份证明文件；

（3） 特殊目的公司登记注册文件及股东或实际控制人证明文件（如股东名册、认缴人名册等）；

（4）境内外企业权力机构同意境外投融资的决议书（企业尚未设立的，提供权益所有人同意境外投融资的书面说明）；

（5）境内居民个人直接或间接持有的拟境外投融资境内企业资产或权益，或者合法持有境外资产或权益的证明文件；

（6） 在前述材料不能充分说明交易的真实性或申请材料之间的一致性时，要求提供的补充材料。

2. 境内居民个人特殊目的公司外汇变更登记手续？

根据《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》的附件《直接投资外汇业务操作指引》2.6条，已登记境外特殊目的公司发生境内居民个人股东、名称、经营期限等基本信息变更，或发生境内居民个人增资、减资、股权转让或置换、合并或分立等重要事项变更的，应及时到外汇局办理境外投资外汇变更登记手续，应提交的资料如下：

（1）书面申请与新《境内居民个人境外投资外汇登记表》（一式两份）；

（2）原《境内居民个人境外投资外汇登记表》；

（3）其他相关真实性证明材料。

（二）境内个人参与境外上市公司股权激励计划外汇登记手续？

根据《国家外汇管理局关于境内个人参与境外上市公司股权激励计划外汇管理有关问题的通知》（汇发[2012]7号）第三条，参与同一项境外上市公司股权激励计划的个人，应通过所属境内公司集中委托一家境内代理机构统一办理外汇登记、账户开立及资金划转与汇兑等有关事项，境内代理机构应持下列材料，到国家外汇管理局所在地分局或外汇管理部统一办理个人参与股权激励计划的外汇登记，应提交的资料如下：

1. 书面申请，并附《境内个人参与境外上市公司股权激励计划外汇登记表》；

2. 境外上市公司相关公告等能够证明股权激励计划真实性的证明材料（涉及国有企业等需经主管部门批准的，另需出具有关主管部门的认可文件）；

3. 境内公司授权境内代理机构统一办理个人参与股权激励计划的授权书或协议；

4. 境内公司出具的个人与其雇佣或劳务关系属实的承诺函（附个人名单、身份证件号码、所涉股权激励类型等）；

5. 前述材料内容不一致或不能说明交易真实性时，要求提供的补充材料。

（三）境内居民个人参与非上市特殊目的公司权益激励计划的登记手续？

根据《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）第六条，非上市特殊目的公司以本企业股权或期权等为标的，对其直接或间接控制的境内企业的董事、监事、高级管理人员及其他与公司具有雇佣或劳动关系的员工进行权益激励的，相关境内居民个人在行权前可提交以下材料到外汇局申请办理特殊目的公司外汇登记手续：

1. 书面申请与《境内居民个人境外投资外汇登记表》；

2. 已登记的特殊目的公司的境外投资外汇业务登记凭证；

3. 相关境内企业出具的个人与其雇佣或劳动关系证明材料；

4. 特殊目的公司或其实际控制人出具的能够证明所涉权益激励真实性的证明材料；

5. 在前述材料不能充分说明交易的真实性或申请材料之间的一致性时，要求提供的补充材料。